LES ENJEUX ET PERSPECTIVES DE LA PROTECTION DE L'ENFANCE EN 2024

A l’heure où le dispositif de protection de l’enfance est en tension, nous proposons de dresser le bilan des transformations législatives de ces dernières années pour ce secteur et de revenir sur ses principaux enjeux.

Mais avant cela, accordons-nous un petit rappel historique.
La question de la protection de l’enfance est ancienne dans notre droit.
Dès 1793, une loi est adoptée pour garantir le droit au secours en emportant avec elle l’obligation de secourir les enfants abandonnés. Plusieurs lois suivront sur la protection judiciaire de l’enfance maltraitée (1889), sur la répression des violences (1898), sur les tribunaux pour enfants (1912) avant que l’Assistance Publique ne devienne l’Aide Sociale à l’Enfance – ou ASE – en 1956.

Avant cette date fondatrice de l’ASE, il résulte des alinéas 10 et 11 du Préambule de la Constitution de 1946 une exigence de protection au regard de l’intérêt supérieur de l’enfant.
Cette exigence sera réaffirmée par les articles 3 et 20 de la Convention Internationale des Droits de l’Enfant (CIDE) adoptée le 20 novembre 1989.

La puissance publique instaure ensuite des principes généraux avec la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant, qui « vise à garantir la prise en compte des besoins fondamentaux de l’enfant, à soutenir son développement physique, affectif, intellectuel et social et à préserver sa santé, sa sécurité, sa moralité et son éducation, dans le respect de ses droits » (art. L.112-3 du CASF).
Plus encore, le Conseil d’Etat attache désormais cette protection à l’âge et à des garanties nécessaires afin de protéger des personnes mineures, pour ne pas indûment les considérer comme majeures (CE 5 février 2020 n° 428478B).
Cette protection s’accompagne de moyens et comprend des actions de prévention en faveur de l’enfant et de ses parents, une gestion des situations de risques et de danger, un recours aux décisions administratives et judiciaires, des prises en charge partielles ou totales de l’enfant.

Si la nécessité de protéger l’enfant s’est construite progressivement au cours des derniers siècles, ces évolutions n’en sont pas pour autant terminées.
Nous le verrons par la suite, pas moins de 3 lois sont intervenues depuis 2007 pour contribuer à façonner ce secteur décidément en constante structuration.
Et cela peut poser des difficultés aux professionnels :

• – comment appréhender le contenu de ces réglementations successives et les mettre en oeuvre ?
• – quels sont les enjeux et les perspectives qui orientent l’évolution de la protection de l’enfance ?

Pour répondre à ces questionnements, notre article dédié vous guide en 4 points :

• 1. le rôle de la protection de l’enfance ;
• 2. le renforcement continu de la protection de l’enfance par le législateur ;
• 3. le point sur la protection de l’enfance aujourd’hui ;
• 4. la démarche qualité et gestion des risque en protection de l’enfance.

Sans plus attendre, embarquons au coeur de la protection de l’enfance, de sa réglementation et des réponses à apporter aux problématiques rencontrées sur le terrain.

Le rôle de la protection de l’enfance

A cet égard, le droit français précise que des modalités de mise en oeuvre pour l’enfant ou le jeune majeur (de moins de vingt et un ans) doivent être adaptées à chaque situation et objectivées par des visites impératives au sein des lieux de vie, en leur présence.
Ces modalités devront également s’appuyer sur les ressources de la famille et de l’environnement de l’enfant ou du jeune.
Cette approche française laisse a priori une place importante à la prévention avec la prise en compte des difficultés auxquelles les parents peuvent être confrontés dans l’exercice de leurs responsabilités. Toutefois, l’enfant est associé aux décisions qui le concernent selon son degré de maturité (art. L. 112-3 du CASF).
Nous verrons que l’actualité offre une image bien différente des intentions du législateur sur cette question de l’articulation entre prévention et judiciarisation.

Le renforcement continu de la protection de l’enfance par les lois de 2007, de 2016 et de 2022

Au sein de cette architecture générale que nous venons de décrire, qu’ont apporté les trois lois majeures relatives à la protection de l’enfance, en 2007, 2016, 2022 ?
Nous pouvons d’ores et déjà souligner est qu’elles se sont inscrites dans une continuité, au sens où « le législateur est intervenu sans défaire ce qu’il avait précédemment construit » (Rapport d’information parlementaire, protection de l’enfance : mieux appliquer les lois pour mieux protéger, 5 juillet 2023).

Pour en savoir plus sur le contenu de chaque loi, cliquez sur les flèches descendantes ci-dessous.

Le bilan de la protection de l’enfance aujourd’hui : une amélioration continue des dispositifs, mais une mise en oeuvre délicate sur le terrain

Quel bilan pouvons-nous dresser des évolutions législatives de ces dernières années ?
Un rapport d’information parlementaire sur l’application des lois relatives à la protection de l’enfance du 5 juillet 2023 apporte des éléments de réflexion sur la situation actuelle de la politique publique relative à la protection de l’enfance en France.
Ce rapport dresse en effet le bilan des lois de 2007, 2016 et 2002 sur la protection de l’enfance.
Et s’il reconnait une certaine logique poursuivie et une cohérence dans la volonté d’améliorer le dispositif global, il relève néanmoins des faiblesses dans la mise en oeuvre de la politique nationale.
Celles-ci proviennent entre autres des difficultés de mise en oeuvre effective des dispositions législatives et réglementaires tant au niveau national que départemental.

Plusieurs faiblesses sont ainsi mises en avant :

• • ✓ Ainsi, l’intervention judiciaire subsidiaire aux décisions administratives (prévention) n’a pas permis la déjudiciarisation visée du secteur de la protection de l’enfance.
    En 2021, 75 % des enfants confiés à l’ASE l’ont été sur décision judiciaire. Le rapport parle alors d’un héritage culturel français où il reste difficile « de se départir du recours au juge dans notre modèle français de l’assistance éducative ».
    La situation ne s’est guère améliorée depuis avec une augmentation très nette des placements judiciaires en raison de l’attention plus grande aux situations de danger, de l’explosion post-Covid des violences intrafamiliales, du phénomène des mineurs victimes de prostitution et de l’accueil en augmentation des Mineurs Non Accompagnés (MNA). Ces indications sont malgré tout à mettre au crédit de la protection de l’enfance dans sa capacité à repérer et traiter des situations de risques et de dangers.

• • ✓ Le constat est le même s’agissant de la priorité donnée par la loi Taquet à l’accueil de l’enfant par un membre de la famille ou un tiers digne de confiance en rendant obligatoire l’évaluation de cette option préalablement à tout placement judiciaire.
    Mais là encore, le rapport indique: « Plus d’un an après son introduction, cette disposition n’a pas été suivie d’effet ».
    Il en est de même concernant le principe selon lequel l’enfant est accueilli avec ses frères et soeurs car les auditions du rapporteur font ressortir « qu’il est encore très fréquent que les fratries soient séparées faute de place ».

• • ✓ La question de l’élaboration d’un projet pour l’enfant – clé de voute de l’accompagnement autour de son intérêt supérieur et de ses besoins fondamentaux – emporte les mêmes critiques. En 2019, « seuls 27 départements sur 83 interrogés par le ministère de la santé mettaient systématiquement en oeuvre un projet pour l’enfant ». Selon une autre enquête réalisée elle aussi en 2019 cette fois-ci pour le compte de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), « un tiers des départements n’auraient pas encore mis en place ces entretiens ». Enfin, le rapport note que « parmi ceux qui ont pris des dispositions, seuls 35 % parviennent à organiser un entretien pour plus de trois quarts des enfants confiés ».

• • ✓ S’agissant de la proposition systématique d’un parrain et d’un mentor pour 377 000 enfants accompagnés par l’ASE – une mesure phare de la loi Taquet – le constat actuel est qu’au-delà de « la très bonne intention », des doutes s’installent désormais sur la capacité de réunir autant de parrains et de mentors pour l’ensemble des enfants et jeunes de l’ASE. En outre, le décret relatif aux modalités de mise en oeuvre du parrainage et du mentorat vient récemment d’être publié… deux ans après la loi !

• • ✓ D’autre part, note ce même rapport parlementaire, les moyens engagés par l’État quant à l’accompagnement des jeunes majeurs ne sont pas à la hauteur des enjeux et des difficultés vécues par les départements, notamment en raison de l’augmentation des accompagnements relatifs aux MNA. Par ailleurs, le « contrat engagement jeune » est insuffisant pour apporter une solution satisfaisante à tous les anciens mineurs protégés en difficulté comme a pu récemment le souligner le conseil d’orientation des politiques de jeunesse (COJ).

• • ✓ S’agissant enfin de la gouvernance de la protection de l’enfance, alors même que tous les ODPE ne sont pas en place, la mise en oeuvre de manière expérimentale des CDPE, co-présidés par le président du département et le préfet concerne uniquement dix départements.

Cette évaluation globale intervient à un moment où, note le rapport, certains départements « négligent une mission qui ne peut être à la hauteur des enjeux sans une réelle volonté politique ».
Le rapport conclut par des préconisations, dans un contexte de difficultés pour le secteur de la protection de l’enfance où « l’application des dispositions législatives doit devenir la première ambition des conseils départementaux en protection de l’enfance ».

La démarche qualité au regard des enjeux de la protection de l’enfance

Dans ce contexte, le secteur de la protection de l’enfance a la réputation d’être méfiant quant aux pratiques managériales et gestionnaires.
Aussi, les obligations légales s’imposant au secteur quant à la démarche d’amélioration continue de la qualité a fait longtemps craindre une levée de bouclier des acteurs du secteur.

Contrairement aux idées reçues, et dès 2018, l’étude du sociologue Gérald Vanzeto souligne cependant que l’adoption d’une démarche qualité par les ESSMS favorise une meilleure inscription de ces derniers sur leur territoire, un meilleur partage des bonnes pratiques entre professionnels et une implication plus forte des enfants et de leurs entourages.
Une enquête plus étendue permettrait utilement un meilleur éclairage sur cette question.

En sera-t-il de même avec la mise en oeuvre de la nouvelle démarche d’évaluation de la qualité produite par la HAS ? Celle-ci n’est pas sans poser de questions à certains acteurs du secteur. Pour d’autres, elle s’inscrit dans une norme commune applicable à l’ensemble des ESSMS, avec l’avantage d’être plus structurée que l’ancienne démarche d’évaluation jugée anarchique par de nombreux évaluateurs et acteurs du secteur.